Vous trouverez ci-dessous un extrait de
l'avis du député Axel PONIATOWSKI au NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE de modernisation des institutions de la Ve République, publié le 14 mai
2008
"1 326 087 ressortissants français étaient inscrits sur le registre mondial des Français établis
hors de France au 31 décembre 2007. Cette inscription étant facultative, la population française à l’étranger est estimée à plus de deux millions de personnes.
Nos concitoyens expatriés sont non seulement les premiers vecteurs de l’influence
française à l’étranger mais aussi une source précieuse d’information sur les pays dans lesquels ils résident.
En permettant aux Français de l’étranger d’élire des députés, le projet de
loi satisfait une revendication ancienne et réalise l’une des promesses de campagne du Président de la République et de la majorité présidentielle, réitérée par Nicolas Sarkozy lors de sa visite
en Tunisie le 29 avril dernier.
« Il n’y a aucune raison pour que les Français vivant hors de France ne puissent
influencer, dans les mêmes conditions que les Français vivant en France, les choix politiques décisifs concernant notre pays. Or, c’est actuellement le cas puisque ces Français ne sont
représentés qu’au Sénat. Nous permettrons donc aux Français de l’étranger d’élire également des députés. » (2)
La représentation des Français établis hors de France est inscrite dans la
Constitution depuis 1958. Son article 24 en assigne la mission au Sénat exclusivement.
Jusqu’en 1983, les sénateurs représentant les Français établis hors de France
étaient désignés par le Sénat sur proposition du Conseil supérieur des Français de l’étranger. Depuis la loi du 18 mai 1983 (3), ils sont élus par un collège formé des membres élus du Conseil
supérieur des Français de l’étranger, devenu l’Assemblée des Français de l’étranger depuis 2004.
Actuellement, douze sénateurs représentent les Français de l’étranger (4).
Ils sont élus, à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne sans panachage ni vote préférentiel, par les 153 conseillers (155 à partir de 2009) de l’Assemblée des
Français de l’étranger (AFE) qui forment le collège électoral sénatorial.
Les conseillers sont élus pour six ans par les ressortissants inscrits au
registre des Français établis hors de France. Le collège électoral est renouvelable par moitié tous les trois ans. La série A (77 sièges) comprend les circonscriptions d’Amérique (30) et
d’Afrique (47) ; la série B (76 sièges), celles d’Europe (52) ainsi que celles d’Asie-Océanie et Levant (24). On dénombre actuellement 52 circonscriptions électorales, avec un ou plusieurs
conseillers par circonscription. Un pays peut comporter plusieurs circonscriptions, et une circonscription peut recouvrir plusieurs pays. Le mode d’élection est celui de la représentation
proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel, dans les circonscriptions qui élisent au moins trois conseillers ; dans les autres
circonscriptions, l’élection a lieu au scrutin majoritaire à un tour.
Seuls deux pays européens, le Portugal et l’Italie, prévoient la représentation de
leurs citoyens installés à l’étranger.
En Italie, la création en 2000 d’une circonscription « Étranger » au Parlement a
permis l’attribution de douze des 630 sièges de la Chambre des députés et de trois des 315 sièges du Sénat en faveur de la représentation des Italiens de l’étranger. Le nombre total de députés et
de sénateurs est néanmoins resté inchangé.
Au Portugal, deux des vingt-deux circonscriptions électorales sont réservées à la
représentation parlementaire des Portugais de l’étranger, l’une à ceux résidant en Europe et l’autre hors d’Europe. Dans ce Parlement monocaméral, les deux circonscriptions permettent d’élire
quatre députés sur un total de 230.
Alors que le nombre de Français à l’étranger ne cesse de croître, leur
participation au processus électoral est entravée par deux facteurs : en premier lieu, les difficultés matérielles rencontrées dans l’exercice effectif du droit de vote dont témoigne notamment le
taux d’abstention constaté lors des dernières élections présidentielles ; en second lieu, leur représentation partielle au Parlement.
Pour résoudre les premières, la loi du 28 mars 2003 (5) autorise le vote par correspondance électronique des Français établis hors de France pour les élections de l’AFE. Celui-ci a été expérimenté pour la première
fois à l’occasion du renouvellement partiel de juin 2003 pour la circonscription des Etats-Unis. Il a été généralisé pour le renouvellement de juin 2006 mais, en raison de contraintes techniques
particulièrement lourdes, les électeurs n’ont été que 14 % à choisir ce mode d’élection.
Afin de garantir le respect du droit de suffrage, l’idée d’une représentation à
l’Assemblée nationale des Français de l’étranger a été périodiquement avancée. Une proposition de loi organique avait été déposée en ce sens au Sénat sous la précédente législature
(6).
Le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le
rééquilibrage des institutions de la Vème République, présidé par Édouard Balladur, a néanmoins écarté cette réforme considérant qu’il était « inopportun de modifier le mode de représentation des
Français de l’étranger » et donc recommandé le statu quo.
Le projet de loi s’affranchit de cette suggestion puisque l’article 9
prévoit que les Français établis hors de France sont également représentés à l’Assemblée nationale. L’élection de ces députés soulève cependant plusieurs questions quant à sa mise en œuvre, que
n’avait pas manqué de souligner le Comité.
La première difficulté tient à la détermination du nombre de députés susceptibles
d’être élus par les Français de l’étranger.
Le nombre de députés peut difficilement être inférieur au nombre, élevé, de
sénateurs représentant les Français établis hors de France, soit douze sièges. En outre, l’importance de la population française à l’étranger pourrait justifier l’attribution d’une vingtaine de
sièges afin de respecter la proportionnalité entre poids démographique de la circonscription et siège de député qui gouverne le découpage électoral.
Cette question ne peut être en outre être appréhendée sans se prononcer sur le
nombre global de membres de l’Assemblée nationale. Face aux critiques sur le caractère pléthorique de la représentation nationale, les responsables politiques s’accordent pour considérer que le
nombre actuel de 577 députés constitue une limite maximale. C’est pourquoi il est souhaitable que la création de nouveaux sièges s’effectue à nombre constant sauf à alimenter
l’antiparlementarisme et la défiance vis-à-vis des élus.
Dès lors, la traduction de la représentation des Français de l’étranger à
l’Assemblée nationale s’apparente à un exercice de funambule. L’élection de députés issus de circonscriptions nouvelles dans les limites de l’effectif actuel de la représentation nationale
privera nécessairement certains députés de leur siège existant. Les opérations de découpage électoral risquent de s’avérer particulièrement délicates. Il est donc nécessaire que la réflexion sur
le nombre de sièges attribués aux députés représentant les Français de l’étranger s’inscrive dans la perspective de révision des circonscriptions législatives que le Conseil constitutionnel a
appelé de ses vœux à plusieurs reprises et en vue de laquelle l’article 10 du projet de loi crée une commission indépendante.
Le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement a indiqué lors
de son audition par la commission des Lois (7) que le choix n’était pas encore arrêté : « S’agissant de la représentation du 1,4 million de Français de l’étranger, il est envisagé, au stade
actuel de la réflexion, un nombre de dix à douze députés élus au scrutin de liste, soit majoritaire soit proportionnel, au sein de très grandes circonscriptions délimitées au niveau mondial –
sans que le découpage soit encore arrêté ».
Ce propos confirme que la détermination du mode de scrutin et la délimitation des
circonscriptions constituent une autre source de complexité. On peut ainsi se demander si les quatre grandes circonscriptions définies pour l’élection des conseillers de l’AFE peuvent être le
cadre des élections législatives. Le mode de scrutin peut-il être différent selon la taille et la population française des circonscriptions ? Il importe à tout le moins que le découpage
des circonscriptions reflète la diversité des zones géographiques dans lesquelles les Français sont établis. Actuellement, les sénateurs représentant les Français de l’étranger sont ainsi tous
issus de la zone Europe. Quelle que soit la délimitation retenue, la dispersion des Français de l’étranger sur la planète et la singularité de leur représentation semblent justifier
l’introduction de la part de scrutin proportionnel que d’aucuns réclament par ailleurs.
Si l’objectif louable d’améliorer la représentation des Français de l’étranger peut être partagé,
sa mise en œuvre devra être suivie avec vigilance par le Parlement, et singulièrement l’Assemblée nationale, afin d’en maîtriser les conséquences pour la représentation nationale."
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